土地财政地方政府的快乐与伤痛

6月2日，中央电视台《焦点访谈》栏目播出了名为《东洛岛被卖调查》的节目。远在福建的东洛岛、长乐市和松下镇就这样被扯进了公众的视野。一般而言，在国有土地有偿转让使用过程中，最容易产生矛盾的双方是当地政府与当地居民，而这一次，站在对立位置的却同属于政府机构——福建省长乐市国土局与福建省海洋与渔业厅。

在福建省漫长的海岸线上分布着1500多个海岛，其中1400多个，也就是绝大多数属于无居民海岛。已被卖出的东洛岛距海岸3.7公里，岛上面积近1平方公里，被卖给私人搞工业开发。无居民海岛的管理权属于国家，2003年，由国家海洋局、民政部和总参谋部发布的《无居民海岛保护与利用管理规定》和今年实施的《海岛保护法》都明文规定，任何单位和个人都不得非法侵占和买卖无居民海岛。

双方争执的焦点在于，长乐市国土局认定，东洛岛属于有人岛，因此进入正常的国土使用权拍卖程序理所当然，而福建省海洋与渔业厅则以公函的形式，明确界定了东洛岛属于无人岛。尽管目前东洛岛的买卖已经被叫停，但它所引发的关于土地转让和土地财政更深层次的问题值得探讨。

应该承认，“地方财政由土地收入支撑”在中国历史上和国际上都是一个“创举”。在中央财政难以负担的情况下，各地政府以土地转让收入维持运作，甚至创造出令人咂舌的经济增长业绩，在一定程度上是有其积极意义的；然而，当拍卖土地之风愈演愈烈，土地收入成为地方财政重大甚至唯一的经济来源时，“土地政府”的天平就失去了平衡。

中国指数研究院发布2009年中国土地出让金年终盘点报告指出，2009年中国土地出让金总金额达15000亿元。杭州和上海成为土地出让金超过千亿的两个城市，北京以928亿元排名第三。

根据国家统计局最新公布的2008年GDP（国民生产总值）31.4万亿元人民币，2009年GDP增长率预测为8.5%。照此计算，全国的土地出让金约占2009年GDP的4.4%。

业内人士指出，土地出让金在不少地方政府的财政收入中所占比重相当惊人，不少城市已经占到半数。日前，北京市公布数据显示，2009年全市地方财政收入2026.8亿元。928亿土地出让金占财政收入比重达到了45.8%。还有统计显示，一些地方的土地出让金甚至占到了政府财政收入的60％。

任何人都知道，土地作为一种不可再生资源，其数量是有限的。很难想象，当现存土地被售罄一空时，以土地财政支撑的政府将会何去何从？福建长乐市的做法也许是一种尝试，但无异于饮鸩止渴，即使没有福建海洋与渔业厅的反对，即使1400多个无人岛都顺利被拍卖，这笔钱又可以维持多久？长乐市在与海洋与渔业厅周旋时，其运用的手段和花费的心思是缜密而耗神的，如果他们愿意以同样的投入去考量本地新的经济发展方向，或者调整产业、财政结构的话，也许当地的未来会更加光明。

【半月谈会员如是说】

政府的调控政策在短期内对遏制高房价会产生一定作用，但长期效果如何，则取决于各级政府是否能够长期严格执行房地产调控政策的决心，地方政府不能过度依赖土地财政。如果地方政府执行新政的决心不强烈，前紧后松或者土地财政没有得到改革，房价过快上涨的势头将很快重新出现。也就是说，土地财政不改房价仍将疯涨。——王怡菲

可以这样说，高房价已成中国经济的毒品“海洛因”。地方政府如果一味靠推动房价上涨来支撑经济增长，中国经济等于在“吸毒”，能起到短期的增长。从长远来看，是在杀鸡取卵！从这个角度来讲，政府就像开发商捂盘惜售一样，哄抬地价，所以我认为地方政府是最大的开发商。作为地方政府，应加强对房地产市场的信息管理。——夏夏风

土地是一种公共资源，可现实好像是成为了地方政府的工具，而由此增加的成本都摊派到了普通百姓的身上，无疑是增加了人们的生活成本，也抑制了百姓生活质量的提高。——宇文

大家都知道，土地是不可再生资源，其带来的利益应普惠于民，而不能当成某个单位的福利。国家应该积极研究这方面的政策。——慕岚

应该建立一种考核制度，不能将土地出让金作为政绩的考核内容，因为它没有创造新的价值，仅仅是一种资源的出卖。——彼得潘

土地既然是公有的，那么就是属于大家所有，让它为大家谋福利也是应当的，只是一个国家或地方的经济发展，不能只靠资源来支撑，要寻求可持续发展的健康道路。对于土地的过度使用，也会引发环境问题，作为政府机关应该慎重。——芦芦

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